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国有建设用地使用权出让合同是行政合同还是民事合同

国有建设用地使用权出让合同是行政合同还是民事合同

    国有建设用地使用权出让合同(以下简称土地出让合同)的性质,是行政合同还是民事合同,对合同一旦发生争议,是属于行政诉讼受案范围,还是属于民事诉讼受案范围,虽然最高人民法院2005年8月1日发布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》和2011年2月18日发布的《民事案件案由规定》均将土地出让合同纠纷确定为民事案件,但是在理论界和实务中至今仍然存在较大争议。对于这个问题,涉及到作为民事主体的行政相对人的合法权益如何得到有效保护,作为行政主体的行政机关如何依法管理土地,作为司法机关的人民法院如何正确适用法律等问题,可见它的复杂性。

一、土地出让行为是由一系列行为组成的行政许可行为

    所谓行政许可,根据《行政许可法》第2条规定,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。第12条第(2)项规定,有限自然资源开发利用,可以设定行政许可。我国对土地的出让,采取的是行政许可制。第22条规定,行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。第53条又对第12条第(2)项作出特别规定,该条第2款规定,行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序,依照有关法律、行政法规的规定。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,在程序上,必须经计划、批准、公告、申请、竞标、签订成交确认书、签订出让合同、付清全部价款、颁发国有建设用地使用权证书等一系列行为所组成。土地出让行政许可,不是针对上述某一个环节而言的,只有行政机关完成最后一个向相对人颁发了国有建设用地使用权证书,才标志着土地出让行政许可行为的完成。认为竞得后签订了确认书,就标志土地出让行政许可的完成是不正确的。

二、土地出让合同是行政许可中的行政合同

    从行政法对行政行为的分类上看,有行政许可行为与行政合同行为之分,但不等于两个行政行为必须是各自独立相互无联系的。根据《行政许可法》的规定,在特殊的行政许可中,包含行政确认、行政决定、行政撤销、行政合同、行政确权等行政行为。针对土地出让合同,它存在于行政许可之中,这是不矛盾的。

所谓行政合同,是指行政主体为了实现公务目的而与行政相对人之间签订的设立、变更或者终止行政法律关系的行政行为。行政合同的特征有三:一是合同的当事人必须有一方是行政主体;二是行政合同必须是直接执行公务的合同;三是超越私法规则的合同。土地出让合同,一方是代表国家的行政机关,是行政机关依法行使土地行政管理职权,是行政机关依照土地管理法、行政许可法等行政法律规范而实施的行为,而不允许行政机关依照民事法律规范自由约定权利义务的。因此,土地出让合同符合行政合同的特征,属于行政合同。将土地出让合同作为民事合同对待是不准确的。

三、行政合同争议应当作为行政案件受理

    根据最高人民法院的上述司法解释,土地出让合同争议,作为民事合同纠纷案件受理,但是在理论上和审判实务中,存在一些无法解释的问题。一是与《行政许可法》相冲突。《行政许可法》第53条对招标、拍卖行政许可作出了特别规定,并且该条第4款明确规定:“行政机关违反本条规定,不采用招标、拍卖方式,或者违反招标、拍卖程序,损害申请人合法权益的,申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”签订土地出让合同是招标、拍卖行政许可程序中的一个环节,行政相对人认为行政机关撤销行政许可,解除出让合同损害其合法权益,依照该条规定提起的诉讼,应当是行政诉讼而不是民事诉讼;二是《行政许可法》赋予了行政机关对违法的行政许可享有撤销权,对出让合同的单方解除权。行政机关不能放弃其职责,也没有必要以原告的身份向人民法院提起民事诉讼,请求人民法院撤销行政许可或者确认出让合同无效;三是行政机关所享有的行政职权是法律所赋予的,司法机关应当予以尊重,没有依法通过行政审判,不能予以否定。

 

 

时间:2012-5-11 9:38:18